Algo más sobre los bonos

También de la revista Educación 2001

EL BONO EDUCATIVO
Y LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

¿Es el bono educativo la puerta de entrada a la calidad de la educación? La respuesta es no.
Nada parece más alejado a la realidad que la creencia de que las escuelas privadas son mejores que las públicas. Igualmente alejada de la realidad es la creencia de que el bono educativo, voucher, resolverá nuestros problemas de calidad (Andere, 2006, 183).

Eduardo Andere M.*
*Profesor investigador de medio tiempo del ITAM,
analista y asesor en temas de política educativa y escolar.

El bono educativo que el 1955 se le bautizó como voucher por su primer proponente Milton Friedman, es uno de los tantos instrumentos de la política educativa. Es un instrumento utilizado, no sin quid pro quo, en algunos sistemas educativos alrededor del mundo. El bono educativo es utilizado sólo en forma parcial y sus resultados son ambivalentes. En ningún otro lugar como en Estados Unidos de América la discusión del bono educativo es tan abierta y polémica.
Una de las organizaciones que más promueve el voucher y el principio filosófico –elección libre- detrás del mismo es la fundación constituida por Milton Friedman y su esposa Rose en 1996 (http://www.friedmanfoundation.org; portal para informarse de primera instancia del debate educativo y de las opiniones de quienes se encuentran a favor de la idea de “elección libre de escuelas” y de mayor participación privada en la educación).
Pero el otro lado de la moneda se encuentra en quienes sostienen que sólo la educación pública asegurará una educación de calidad para todos y evitará la segregación social entre escuelas de primer nivel y escuelas de segunda clase. La más prominente quizás, por su peso político, es la asociación/sindicato conocida como la “Nacional Education Association” (Asociación Nacional de Educación) que afilia alrededor de 3.2 millones de socios de todos los niveles educativos. La NEA se opone a los vauchers cuando estos están dirigidos a otorgar elección libre a los padres de familia para transitar de una escuela pública a otra privada. Es una organización que defiende la educación pública de “pe” a “pa” (http://www.nea.org/vouchers/index.html). Su lema lo dice claramente: “Great Public Schools for Every Childs” (Escuelas públicas grandiosas para cada niño).
Ningún país o sistema educativo en el mundo ha adoptado el esquema de vouchers de manera ilimitada o completa. Aun en Estados Unidos el diseño y ejecución del vaucher están contenidos. La Fundación Friedman que sigue de cerca el crecimiento del voucher, cita sólo A 13 estados de la Unión Americana más el Distrito de Columbia como entidades que han iniciado uno o más de los 21 programas de bono educativo vigentes(http://www.friedmanfoundation.org/friedman/schoolchoice/ShowProgram.do).
Fuera del debate político e ideológico, el voucher ha recibido también la atención de los académicos quienes no han escrito, tampoco, las últimas líneas sobre la efectividad o no del bono educativo para mejorar los indicadores, incluida la calidad de los aprendizajes.
La literatura académica sobre el tema es amplia e imposible de seguir para todos los sistemas educativos. Se han hecho intentos tanto por organizaciones especializadas como por académicos de resumir el estado de las artes en el tema del bono educativo (ver, por ejemplo, el trabajo de Rand Corporation de 2001 en http://www.rand.org/news/Press/vouchers.html). La lectura de muchos de estos trabajos nos arroja, en el mejor de los casos, un expediente mixto: positivo en ciertas condiciones, negativo en otras. Así que cualquier investigador u observador del fenómeno educativo escolar bien podría escribir un ensayo con tono positivo en alusión a una rama de literatura; otro investigador, por su parte, arropado por los resultados de estudios diversos podría llegar a la conclusión de que el voucher es negativo.
Lo que si parece cierto es lo siguiente: 1) no existe un sistema educativo en el que el voucher sea aplicado de manera ilimitada; 2) los resultados de los programas voucher medidos por calidad educativa son ambivalentes y de muy corta aplicación; 3) las definiciones y alcances de los programas de “bono educativo” varían de país a país y de sistema a sistema, ya sea dentro de un mismo país o región o entre países o regiones; 4) normalmente, los más altisonantes defensores o detractores de los vouchers provienen de terrenos ideológicos o políticos muy definidos. La academia es mucho más cauta. Por ejemplo, léase el trabajo de Cathie Wylie 2 del New Zealand Council for Educational Research, ella concluye que no existe evidencia contundente sobre la efectividad de los vouchers.
La pregunta crucial para nosotros es si un esquema de vouchers funcionaría para México. La respuesta es no. Y es no porque, con independencia de la ambivalencia de sus resultados, simplemente no existen las condiciones financieras, políticas y sociales para echar andar un esquema de selección libre de escuelas con subsidio público. Aun el caso del cuasi-bono o cuasi-voucher (bono educativo limitado) como existe en Estados Unidos Y Chile, las probabilidades de aumentar la segregación o estratificación social en México aumentarían.
De manera genérica, el voucher es un cheque en blanco (“dinero o autorización”) que la autoridad educativa de un sistema otorga a los padres de familia para que inscriban a su hija/hijo en una escuela diferente a la de su circunscripción. De manera específica, existen muchas modalidades de voucher, entre otras: 1) Ilimitado, en la que los padres de familia pueden optar por la escuela pública o privada de su elección sin importar el costo de inscripción, colegiaturas, transporte, etc. De acuerdo con mi conocimiento, no existe ningún sistema educativo con este tipo de voucher. 2) Limitado (cuasi-voucher) por subsidio, cuando la autoridad educativa o fiscal otorga un subsidio limitado a las familias para la selección de escuela de acuerdo con las condiciones específicas de financiamiento. 3) Limitado por sostenimiento. En este caso la autoridad autoriza sólo la libre elección de escuelas cuando se trata de establecimientos públicos, o privados, en otros. En México ya existe un sistema de cuasi-voucher en algunas entidades del país como el Distrito federal, a través del programa conocido como SAID. 3 4) Crédito fiscal. La autoridad fiscal autoriza la deducción del impuesto sobre la renta a los gastos en educación particular. 5) Limitados por el desempeño. La autoridad otorga el subsidio o permite el cambio de escuela sólo cuando los padres demuestran que la escuela pública, donde se encuentra su hija/hijo, es de bajo desempeño y lo ha sido por algún tiempo. Este es uno de los instrumentos de apoyo de la controvertida Ley “Ningún Niño Rezagado” (“No Child Left Behind Act”) en Estados Unidos. 5) Control de precios o ecualización del financiamiento educativo. Los coreanos de plano estatizaron el sistema educativo al establecer un control de precios estricto sobre la educación particular y al nacionalizar los planes y programas de estudios. En este sentido existe un voucher virtual en la medida que el costo de la educación es el mismo en escuelas públicas y privadas. 6) Educación gratuita obligatoria. En los sistemas educativos de Finlandia y Suecia ninguna escuela tiene la capacidad de cobrar colegiatura, ni siquiera aquéllas que operan con fines de lucro. En este sentido los padres de familia tienen la capacidad de seleccionar escuelas privadas o públicas. En Suecia, a diferencia de Finlandia, los padres de familia pueden seleccionar la escuela de su predilección, aun escuelas privadas con fines de lucro. Pero incluso en este caso extremo. El voucher es limitado. Las escuelas públicas en Suecia pueden aceptar a niños fuera de su circunscripción siempre y cuando tengan cupo, pues están obligadas a aceptar a los niños de su circunscripción que así lo soliciten. En Finlandia, solamente en casos muy especiales, los niños pueden salirse de su área de circunscripción. En Finlandia como en Suecia y en casi todos los países, las escuelas que reciben financiamiento público deben aceptar a los niños de su circunscripción.
Y aunque en muchos sistemas educativos se juega con la idea de la libre elección 4 por su nitidez y belleza teórica, la realidad es que la mayoría de los sistemas han impuesto la regla de la “escuela más cercana”. Es decir, los niños pueden asistir y las escuelas deben aceptar a quienes se encuentran en su circunscripción. En Inglaterra, donde también opera un sistema limitado de vouchers para cierto tipo de escuelas, como grammar school, los padres de familia en general no tienen la facultad de seleccionar la escuela de su predilección debido a elevados costos de transacción incluyendo la información. Finalmente, alrededor de mundo, la mayoría de los habitantes sin recursos para mudarse de residencia terminan asistiendo a la escuela de su circunscripción, la más cercana al hogar. Los padres de familia que mudan de un sistema educativo a otro o de una escuela a otra son los más informados o los más ricos. En general, los más ricos son también los más informados. Al final, quienes menos utilizan el voucher son los padres de familia con menos recursos que son los que teoría, más lo necesitan.
No hay manera de que en México se establezca un programa nacional de vauchers ya sea limitado o ilimitado. Un programa de alcance nacional, independientemente de su debilidad teórica, es imposible e impensable. No hay recursos, financieros o políticos. Un programa limitado, digamos por una cantidad de dinero reducida –no hay recursos para cantidades generosas- para que los padres de familia lleven a sus hijos a otra escuela, beneficiaría a los padres de familia favorecidos económicamente pues de cualquier manera las familias tendrían que solventar el pago de la colegiatura no cubierta por el voucher limitado. En este caso, las escuelas particulares seguramente se ajustarían a las nuevas reglas del juego. Ante el anuncio de un programa así, no sería irracional esperar un aumento en la demanda por educación particular. La reacción de las escuelas particulares sería subir los precios y/o elevar los requisitos académicos de admisión. Y si esto sucede regresaríamos al punto de partida., sólo que ahora con escuelas más costosas y más selectivas. Así sucedió en Chile y sucede en Estados Unidos: las escuelas elitistas se volverán más elitistas pues para “protegerse” de una posible incursión socioeconómica incrementarían sus barreras de entrada, sobre todo en un mundo donde las autoridades educativas, bajo el velo de la evaluación y rendición de cuentas, fomentan la competencia entre escuelas y alumnos. Por un lado harían más estricta la admisión académica; por el otro, elevarían sustancialmente las cuotas y colegiaturas escolares. El resultado sería una más aguda segregación social.
Una medida como la del voucher virtual donde se estatizara la educación privada en México sería muy difícil de lograr. Aquí sucedería algo similar, aunque en sentido opuesto, con la polémica de privatizar PEMEX. Suponiendo sin conceder que la estatización o ecualización fuera aceptada por la sociedad, simplemente no hay recursos para una decisión de esta magnitud. Estatizar o ecualizar la educación equivaldría a que ninguna escuela particular podría cobrar cuotas o colegiaturas. La consecuencia de ello es que el gobierno tendría que financiar la educación privada, al menos en sus flujos. A duras penas el gobierno tiene recursos para solventar los gastos de las escuelas públicas. Además, estatizada o igualada la educación privada con la pública. Al estilo Corea del Sur, Finlandia o Suecia. El gobierno tendría que igualar las condiciones financieras de todas las escuelas. Esto significaría llevar a las escuelas particulares al nivel de financiamiento de las escuelas públicas. Si el financiamiento es importante para generar oportunidades para la enseñanza y el aprendizaje (OPAS), y si la OPAS son importantes para elevar la calidad educativa, lo que obtendríamos, en consecuencia, sería un sistema menos segregado, quizás, pero mucho más deficiente. La brecha entre educandos de escuelas públicas y escuelas privadas se reduciría, pero no por un aumento en la calidad de los aprendizajes de los niños y jóvenes que asisten a las escuelas públicas sino por una disminución en las OPAS de todos. En este sentido, muy probablemente, la calidad educativa promedio del país disminuiría.
Una posible salida a la segregación es obligar a las escuelas privadas a aceptar a todos los estudiantes de su zona a circunscripción. Esto sería impensable en México. Sería tanto como nacionalizarlas al estilo coreano, finlandés o sueco. Para que esto ocurra en México el gobierno debería estar preparado para financiar –subsidiar- a las escuelas privadas con montos suficientes para su sostenimiento como actualmente se sostienen. En las condiciones presupuestales de México donde cerca de 24% de gasto público total es absorbido por el sector educativo (cuando en la OCDE este nivel asciende a poco más de 13%) esto sería imposible. Entonces, la única forma de ecualizar a las escuelas privadas es obligarlas a ser pobres, lo que aumentaría aún más el grave problema de la calidad educativa.

La evidencia internacional también parece indicar que cuando los padres de familia tienen la libertad de elección, los únicos que realmente la utilizan son los padres de familia de mejores niveles socioeconómicos que, con acceso a mejor información, migran, con relativa facilidad, hacia las escuelas de mayor estatus o más populares. Esta migración de padres de familia de escuelas de menor estatus a escuelas de mayor estatus deja a las escuelas de origen todavía más desprovistas pues sus “mejores estudiantes” emigran. Las escuelas que enfrentan esta migración se quedan con los estudiantes de menor estatus socioeconómico lo que las hará escuelas aún más pobres y, por tanto, con resultados académicos todavía más bajos. Por si fuera poco, estas escuelas serán castigadas, además, con menores recursos para atender a una población que requiere de mayores recursos.
En fin, no hay evidencia de que los vouchers, por muy bonito que suene desde el punto de vista de la libertad y la competencia, se traduzcan en calidad educativa e integración social. Más bien parece que los resultados son perversos a sus objetivos. Los casos que parecen demostrar mejora educativa, ésta se concentra sólo para unos cuantos niños. Pero hay que recordar que en casi todos los casos los niños con voucher, cuando acuden a una escuela privada, son examinados en habilidades académicas. Si pasan los requisitos de la escuela entran a la escuela. En estas condiciones no sabemos, entonces, si lo que explica la mejora es el voucher o la habilidad académica que el niño traía ya consigo.
Algunos países o sistemas educativos que han sostenido la selección libre de escuelas por parte de padres de familia, han optado también por atender con “súper escuelas” o “escuelas alternativas” a los niños rechazados. Esta solución tampoco es muy aceptada por los críticos porque sostienen que es una forma –sutil o no¬¬- de estigmatizar a los niños y las escuelas. Al final las escuelas de estos niños serán socialmente reconocidos como las “escuelas de los rechazados”.
Reconozco que es importante la facultad de los padres de familia de seleccionar a lo mejor escuela para sus hijos. La realidad, sin embargo, nos indica que muchas veces esa libertad de elección está limitada por el origen socioeconómico de los padres de familia y la zona donde se ubica su domicilio. Además, esa facultad está también limitada porque no tenemos un padrón verdadero, justo y confiable de la calidad de las escuelas, públicas o privadas. Finalmente, la capacidad de decisión también está limitada por consideraciones prácticas. En muchas localidades del país, sobre todo donde más necesitamos mejores escuelas, sólo hay una escuela al alcance de las familias. Para estos padres de familia, la nueva política de libertad de elección sería una medida más para beneficiar a quienes menos lo necesitan.
Muchas cosas necesitamos resolver en México en equidad y oportunidades antes de embaucarnos en una aventura que en el mejor de los casos tiene resultados inciertos.
La reforma a través de la competencia y libertad debe provenir de otras partes. Debemos insistir mucho más en la calidad y certificación de los maestros; debemos asegurarnos de que los mejores estudiantes de educación media-superior ingresen a la profesión magisterial, primero a la licenciatura y luego al aula; debemos instaurar instrumentos de evaluación holística de las escuelas; debemos aumentar las opciones de escuelas para que cada localidad cuente, al menos, con dos escuelas del mismo nivel educativo para que los padres de familia de todo México puedan mudarse a “la escuela de enfrente”; debemos asegurarnos de que las poblaciones más pobres reciban los mejores y mayores recursos. En suma, debemos, con obstinación, diseñar un sistema educativo en el que todos los niños y niñas de México sean exitosos y no sólo unos cuantos.

Notas
1 Andere M. Eduardo. 2006. México sigue en riesgo: el monumental reto de la educación. México, Planeta, (Col.Temas de hoy).
2 Wylie, Cathy. 1998. “Can vouchers Deliver Better Education? A Review of the Literature, with Special Referente to New Zealand.” Wellington: New Zealand Council for Educational Research.
3 Para una descripción de SAID ver: Andere M. Eduardo.2007. ¿Cómo es la mejor educación en el mundo? Políticas educativas y escuelas en 19 países, México, Santillana, pp. 468-469.
4 Los límites de “la elección libre” en la educación son explorados en: Marshall, Ray y Tucker, Marc. 1992. Thinking for a Living: Education and the Wealth of Nations, New Cork, Basic Books.


Tomado de la revista Educación 2001, México, # 154, marzo de 2008, pp. 7-11.