¿Un (a)bono por la educación?

Suena a juego de palabras el título de este artículo aparecido en la revista Educación 2001, relativo a los bonos o vales escolares. Va pues
¿UN (A)BONO A LA EDUCACIÓN?

En nombre de la igualdad de oportunidades y de la libertad de elección
se pone en marcha una lógica mercantil que consolida, e incluso
incrementa las desigualdades educativas. Al menos así lo han mostrado
los resultados de la experiencia chilena, por ejemplo, donde
la educación pública no mostró una mejora importante.

Antonio Gómez Nashiki*

El planteamiento del bono educativo, voucher o cheque educativo no es del todo nuevo; el premio Nóbel de Economía Milton Friedman en 1955 planteaba en un artículo denominado “The role of Government in Education” lo siguiente:

[… ]Hay muchas formas posibles de cheque, pero existen dos variedades básicas, que yo llamo “cheque asistencial” (charity voucher) y “cheque escolar” (educational voucher)[ …] Yo quisiera que los cheques fueran para todos y con pocas o ninguna restricción para utilizarlos. Necesitamos un sistema que diga a los padres: Ustedes pueden usar este trozo de papel para la educación de sus hijos. Cubre el costo total de un estudiante en una escuela pública. Pero también equivale a X dólares que ustedes pueden gastar en servicios educativos. En una escuela confesional, en colegios privados con o sin ánimo de lucro, o en otros proveedores de servicios educativos. Y puede añadir de su bolsillo lo que falte, si quiere llevar a su hijo a uno de esos colegios y se lo puede permitir.

Inspirados en la idea de Friedman, aunque con variaciones, el caso de Chile es uno de los antecedentes más directos para entender la orientación de esta propuesta. La reforma educativa instrumentada en los ochenta estableció un subsidio educativo en donde:

[… ] se canalizaban los recursos para el financiamiento de la educación, no a los padres como era el postulado de Friedman, sino a los sostenedores (propietarios o administradores), municipales y privados subvencionados con base en la matrícula de sus escuelas. El subsidio se pagaba a cada sostenedor de acuerdo con el promedio mensual de asistencia de alumnos (y no sólo con base en la matrícula real): un fuerte y eficaz incentivo para mantener a los alumnos asistiendo a clases (Cox, 2001:7).

Como era de esperarse, la competencia entre escuelas se vio centrada en la asistencia de los alumnos principalmente, por otro lado, esta medida fue acompañada de un apoyo a los sostenedores privados para que iniciaran así la apertura de nuevas escuelas particulares, pues se buscaba brindar un margen más amplio de elección a los padres de familia y establecer un sistema competitivo entre escuelas por matrícula:

El modelo establecido veía en esta competencia un mecanismo eficiente para mejorar la calidad de la educación: las opciones de una demanda informada sobre la calidad de las escuelas, al elegir a las mejores y sacar a sus hijos de las peores, establecerían una presión sobre profesores, directivos y sostenedores por producir resultados de calidad (Cox,op.cit.).

Entre los resultados promovidos por esta estrategia figuran: un crecimiento importante de los planteles particulares subvencionados de poco menos de 2 mil en 1980 a 3 mil en 1990, por otro lado, la matrícula se concentró en áreas ya densamente pobladas y en “estrecha asociación con el nivel educacional y de ingreso de los padres” (Carnoy, McEwan, 1997, Shieh, Urquiola 2001, citado por Cox). Las zonas marginales y rurales no presentaron un avance significativo, es más se puede señalar que fue en donde menos impactos se registraron, es decir que esta política centralizó aún más los servicios educativos.
Otro resultado similar lo refiere el estudio de Políticas educacionales en Chile: voucher, concentración, incentivos y rendimiento (Contreras, Larrañaga, Flores, Lobato y Macías), en donde se señala como conclusión relevante que durante la década de los ochenta se produjo una emigración de estudiantes con capacidad de aprendizaje superior al promedio desde las escuelas públicas a privadas, lo que redujo el logro educativo de las escuelas públicas. En los noventa la competencia afectó positivamente el rendimiento de las escuelas privadas subvencionadas pero no el de las públicas.
En el caso de Estados Unidos, el voucher no ha logrado alcanzar una escala nacional, y sólo se ha aplicado a escala local en algunos estados, pero la coincidencia en los principios con el modelo chileno no deja lugar a dudas. El informe del influyente Committee for Economic Development, titulado Children in Our Children: Bussiness and the Public Schools, muestra con claridad este marcado énfasis por la competitividad al que deben someterse las distintas instituciones:

La mayoría de los estudiantes son asignados a una u otra escuela en razón de circunstancias geográficas […] No sorprende que las escuelas faltas de competencia, presenten muchas de las características de los monopolios. Como actividad del sector público, nunca estarán sometidas al juego total del mercado. No obstante, creemos que el sistema de escuelas públicas puede y debe introducir ciertos incentivos y disuasivos del mercado. Por ejemplo, los sistemas de matriculación abierta, regionales e incluso estaduales, harían posible […] escoger entre una amplia variedad de escuelas públicas. Esa libertad de elección recompensaría a las escuelas que satisfacen los objetivos educacionales de las familias que las eligen, y enviaría un mensaje a las escuelas aludidas.

Esta promoción por la libre elección, de acuerdo con estos postulados, serviría como una suerte de incentivo para reajustar la oferta y la demanda en cuanto a la elección de las escuelas, por ejemplo, en el Time for Results: The Governors 1991 Report of Education, realizado por la Nacional Governors Association, se señala como un planteamiento conjunto de los gobernadores que la clave del éxito educativo está en la libre elección:

Para la educación y su capacidad de llevar a nuestros hijos al siglo XXI, nada es más básico que la libre elección. Si hay libre elección en la educación pública, creemos que los progenitores desempeñarán un papel más fuerte en nuestras escuelas. Surgirán a la vida programas más innovadores. Los padres y toda la comunidad participarán más profundamente en ayudar a que todos los niños aprendan. Los maestros se verán más desafiados que nunca. Y, lo que es más importante, nuestros alumnos obtendrán mejores resultados (Gerstner Jr.,Serrad, Doyle, Johnston, 1996:29-30).

Otro dato relevante de la aceptación de esta medida que privilegia el libre juego de la oferta y la demanda mediada por el voucher, son los resultados reportados en 1990 por la encuesta de Phi Delta Kappan, el periódico más importante de la profesión docente, que anualmente reporta el estado de la educación en Estados Unidos, señalaba que buena parte de la población se inclinaba por la aceptación de los vouchers. Ante la pregunta de que si deseaban que la institución de vouchrs fuera adoptada, 50 por ciento de los cinco estados respondió afirmativamente, y más aún, los partidarios más fervorosos de la medida (excepción hecha de los progenitores con hijos en escuelas privadas que respaldan a los vouchers en 66 por ciento) son negros y residentes en ciudades del interior, de éstos, 57 por ciento eran partidarios de que se instituyera (citado Gerstner Jr.,Semarad, Doyle, Johnston, 1996, p.30).
En resumen el argumento para defender esta medida se centra en el cliente, el consumidor, que es el “rey”, y por consecuencia, el proveedor –la escuela- debe de estar en condiciones de responder a la demanda del cliente. Algunos analistas norteamericanos han manifestado que “la educación moderna en este país es un atolladero”, y que la única salida es cambiar el rumbo de la educación por la vía de la competencia, por cierto que le diagnóstico realizado guarda semejanzas con varios problemas de nuestro contexto nacional.

Los maestros están atrapados, los alumnos están atrapados. No debido a la mala voluntad o las malas intenciones, no por causa de educadores integrantes o políticos serviles, sino porque las escuelas no están organizadas para responder a las necesidades y los intereses de los alumnos. Son monopolios burocráticos semejantes a las fábricas de un tiempo pasado; organizadas en una jerarquía de comando y control, emplean una fuerza de trabajo desmoralizada y se basan en una masa cautiva de clientes. Hay pocos incentivos y menos recompensas, para mejorar. Por cierto el “sistema” recompensa la cautela y alienta que se vaya sobre seguro (Gerstner Jr., Semarad, Doyle, Johnston, op. cit.: 93).

En nuestro país, el año pasado (17 de abril), el grupo parlamentario del PAN propuso una reforma al artículo 27 de la Ley General de Educación, que señalaba la implantación de “bonos educativos”, es decir, la entrega de recursos públicos a estudiantes en los niveles de educación básica y media superior con el doble objetivo de ampliar la base financiera de la educación pública y subsidiar a instituciones del sector privado. La propuesta llamó poderosamente la atención, pues no tenía un antecedente claro, y fue lanzada al margen de todos los planes, programas y consideraciones educativas de ese entonces.

El tema no fue incluido en la plataforma del PAN 2006-1012 ni en las plataformas de los demás partidos representados en el Congreso. Tampoco está entre las propuestas de campaña del presidente Felipe Calderón Hinojosa o en la agenda legislativa remitida por el presidente electo a los partidos en septiembre de 2006. Desde luego no forma parte de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo del sexenio, ni de los resolutivos del IV Congreso Nacional de Educación del SNTE. En fin es una propuesta política y socialmente aislada. (Gómez Guerra, Campus, Milenio, 21.06.07)

En la argumentación se señalaba que “los padres se involucren más en la educación de sus hijos, toda vez que adquieren el derecho a elegir y seguramente estarán muy interesados en que su decisión sea la más acertada” y “las escuelas probarían también que las cosas no pueden continuar funcionando igual (ya que) si no mejoran, paulatinamente se verán disminuidos sus recursos”.

Los principales puntos del proyecto presentado por el diputado Juan de Dios Castro Muñoz son:
• . El Ejecutivo federal establecería convenios con las entidades federativas para establecer las características, requisitos y operación del bono educativo en las escuelas públicas y particulares de educación básica y media superior

• . Las autoridades educativas participantes informarían a los padres de familia sobre la aplicación del bono educativo para que pudieran acceder al mismo.

• . La proporción de los recursos presupuestales del bono educativo para las escuelas estarían determinados por el convenio.

• . En las escuelas públicas, el bono se aplicaría en infraestructura, mantenimiento, actividades de investigación e innovación, y en general, a la mejora escolar.

• . Para las escuelas particulares aprobadas e inscritas en el sistema, el bono se traduciría en un porcentaje del pago de colegiaturas.

Más allá de la viabilidad de la propuesta, faltaría explicar a detalle el nuevo esquema de financiamiento a desarrollar y conocer los cambios que sufrirían la asignación de recursos fiscales, los fondos complementarios y demás requerimientos económicos para la educación, pues la propuesta no contempla un recurso extraordinario para llevarla a cabo, lo que se traduce en que se crearía una instancia encargada de gestionar el programa, y con ello una reducción más al monto ya de por sí insuficiente que tendría que ser redistribuido, tal vez esta polémica pudiera establecerse entre un argumento que busca más democracia creando más burocracia al ya de por sí accidentado terreno de asignación financiera al ramo educativo.
La propuesta del PAN volvió a ocupar los reflectores el pasado 6 de febrero de este año, cuando Consejo Coordinador Empresarial (CCE) expresó al presidente varias propuestas encaminadas a “mejorar la calidad de la educación en el país”, entre ellas resaltan las siguientes: “replantear el papel del magisterio, ya que el nivel de educación de nuestros jóvenes está íntimamente ligado al nivel de los maestros […]”, por otro lado, en el tema de la evaluación se planteó “[…] orientar acciones que permitan su mejor desempeño, seguir impulsando la certificación y portabilidad de competencias laborales como parte de los indicadores de desempeño”, en cuanto al nivel educativo que debe fortalecerse resalta “[…] que una educación integral debe poner especial atención en los niveles de primaria y secundaria […]”; el énfasis educativo y la orientación se puede ver en el planteamiento sobre “[…] la promoción de carreras técnicas” y como una propuesta central de esta serie de cambios está: “[…] introducir el bono educativo como un incentivo a la participación comunitaria y de los padres de familia en la conducción de las escuelas, con el objeto de mejorar la calidad educativa y la canalización de recursos a las mismas” (El universal, 07.02.08).

En cuanto a la libertad de elección y su defensa , valdría la pena señalar que los criterios para tomar una decisión como la que se propone hace falta aún establecer mayores mecanismos de transparencia para los padres de familia, pues los estándares de los que un padre puede partir pueden estar mediados por una imagen poco clara. Por ejemplo, para varios padres de familia es un misterio lo que sus hijos aprenden cotidianamente, conocen la escuela “por fuera”, pero no así la dinámica, necesidades, problemática y calidad del servicio educativo que se brinda, en términos de una propuesta como la que aquí se comenta, debería ser un elemento a dejar muy claro, pues de nada sirve tener la oportunidad de elegir cuando no se sabe qué pedir ni, sobre todo, qué hacer con ello. Por otro lado, el tema de las escuelas particulares es similar, puesto que todavía no hay una normatividad que regule y garantice el control de los servicios que estas instituciones prestan, quizá el mejor ejemplo son las “escuelas de garaje o patito” que, a pesar de su cuestionamiento, siguen operando en varias partes de la República.
En nombre de la igualad de oportunidades y de la libertad de elección se pone en marcha una lógica mercantil que consolida, e incluso incrementa las desigualdades educativas, al menos así lo han mostrado los resultados de la experiencia chilena, por ejemplo, y en donde la educación pública no mostró una mejora importante.

Referencias
Cox. S. (2001). “Las políticas educacionales de Chile en la últimas dos décadas del siglo XX”, ponencia de seminario Reforma Educativa en el Cono Sur: logros y tareas pendientes, BID-Washington, 6-7 de diciembre.
Friedman. M. 50 años de la primera propuesta de cheque escolar, en http://www.fluvium.org/textos/familia/fam28.htm, 15 de febrero de 2008.
Gerstner, Jr., L., Semerad, R., Dyle, D., y Johnston W. (1996) Reinventando la educación. Nuevas formas de gestión de las instituciones educativas, Paidós, México.
Gómez Guerra, R. Campus, Milenio, 21.06.07.

Fuente: Revista Educación 2001, México, # 154, marzo de 2008, pp. 15-18.